《关于积极稳妥推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的指导意见》（州政办发［2016］14号，下称《指导意见》）和《关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的实施方案》、《关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的实施方案》政策解读

湘西自治州人民政府办公室《关于积极稳妥推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的指导意见》（州政办发［2016］14号，下称《指导意见》）和《关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的实施方案》（州政办发［2016］19号，下称《实施方案》），两文件以设问式解读如下：

　　一、《指导意见》、《实施方案》制定的主要依据和发展目标各是哪些？

　　1.主要依据：

　　（1）2015年5月19日国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发【2015】42号)，（下称“42号文”)。“42号文”再次就PPP模式提出纲领性文件，这不仅仅是将视PPP模式为新常态下政府启动稳增长引擎、开启政府投融资体制转型重要抓手，而且把PPP模式提高到“推进国家治理体系和能力现代化”的高度。

　　（2）2016年5月28日财政部、发展改革委联合印发的《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金［2016］32号）。

　　（3）2015年6月25日财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）。

　　2.发展目标：立足于加强和改善公共服务，形成有效促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解地方政府性债务风险，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。(“42号文”)

　　《实施方案》第一条规定：各县市（区）要进一步加强舆论宣传力度，引导各界树立正确的理念认识，制订切合实际的工作目标，建立科学合理的工作预期，积极稳妥地鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务的供给，切实推动我州PPP模式持续健康发展。从2016年起各县、市（区）政府每年必须上报并实施1—3个PPP项目，州级各行业主管部门在各自领域每年最少推广并实施1个州级PPP项目，此项工作将列入州政府工作目标考核内容。

　　二、《指导意见》、《实施方案》两文中的名词解释（来源于财金【2014】113号）

　　1.全生命周期(Whole Life Cycle)，是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。

　　2.产出说明(Output Specification)，是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。

　　3.物有所值(Value for Money, VFM)，是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。

　　4.使用者付费(User Charge)，是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

　　5.可行性缺口补助(Viability Gap Funding)，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。

　　6.政府付费(Government Payment)，是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费(Availability Payment)、使用量付费(Usage Payment)和绩效付费(Performance Payment)。

　　政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。

　　7.委托运营(Operations & Maintenance，O&M),是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。

　　8.管理合同(Management Contract，MC)，是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。

　　9.建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer，BOT),是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

　　10. 建设-拥有-运营(Build-Own-Operate，BOO)，由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

　　11.转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer，TOT)，是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

　　12.改建-运营-移交Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT)，是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

　　三、PPP项目操作流程解读（重点）

　　政府和社会资本合作项目操作流程图

　　PPP项目操作流程分为哪5个阶段及19个步骤？

　　财政部的113号文规定地非常详细，将项目分成5个阶段19个步骤。5个阶段分别为：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交，对政府实施机构和PPP管理机构来说，最重要的是前三个阶段，而项目执行和项目移交都是由项目执行机构来做的。

　　（一）项目识别(四步)

　　项目识别阶段的主要功能是挑选适合采用PPP模式的项目，包括项目发起、项目筛选、物有所值评价和财政承受能力论证4个步骤。

　　项目识别环节的各项工作主要由政府负责，重点把握以下几点：

　　1.项目提出部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目、存量公共资产及社会投资人申报项目中遴选PPP项目，提出项目初步实施方案，并向县市区财政部门(PPP中心)申报，建立县市区级PPP项目储备库（谋划类）。

　　2.政府授权行业主管部门、事业单位、其他相关机构作为项目实施机构，负责PPP项目实施。项目初步实施方案包括项目基本情况、可行性分析、初步实施安排、财务测算等内容。初步实施方案经县市区财政部门(PPP中心)召集有关部门召开PPP联席会议，协商同意后再由项目实施机构或县市区财政局（PPP中心）按规采购第三方中介咨询服务机构编制出具“物有所值评价”和“财政承受能力评估”两个报告，县市区财政局（PPP中心）开展初步评估，评估结果报本级政府。

　　3.州财政局（PPP中心）自提交的两个报告2个月内进行论证及批复。

　　（1）技术可行、经济可行、财务可行、商业可行、财政可行的项目验证通过，作为推介类项目，进入州财政局(PPP中心)PPP项目储备库（推介类），由项目实施机构进行项目准备；

　　（2）未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

　　4.州、县市属国有企业的存量改造项目须同时向州、县市国资委提交相关材料。

　　（二） 项目准备(三步)

　　项目准备阶段是为项目实施做好准备工作，包括项目实施方案、项目实施机构、人员等，其中最主要的工作是编制项目实施方案。

　　1.管理机构组建。

　　《指导意见》第四条第一款规定：尽快落实PPP管理机制。州、县市区财政部门要积极推动建立政府统筹、财政牵头、各职能部门参与的PPP推进领导小组，与相关部门建立高效、顺畅的协调机制，并成立相应的工作机构，具体负责PPP的日常管理，依法、规范、高效地开展PPP推广运用工作。

　　一是县级（含）以上政府成立PPP工作领导小组，主管领导负责，建立跨部门协调机制，明确牵头部门，明确各部门的职责和权限，确保分工协作。PPP中心主要负责:项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。二是指定项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

　　2.实施方案编制。

　　《实施方案》第四条第二款第四项规定：编制实施方案前，PPP项目的前期立项、概算等仍按发改部门规定的程序进行。PPP项目的实施方案由项目发起人（政府行业主管部门或其指定的投资主体）细化提出，实施方案制定过程中，可引入第三方中介机构、法律顾问开展评估、参与讨论，为投资决策提供参考，按照一事一议方式，州、县（市）政府行业主管部门初审，州、县（市）财政局会同发改委、国资委、审计局等有关部门审核，报本级政府审议后执行，向社会发布PPP项目信息。它包括确定合作范围及期限、风险分配基本框架、运作方式、交易结构、合同体系、采购方式、监管架构。

　　（1）确定合作范围及期限

　　项目范围。产出范围决定运作方式：设计、建设、融资、运营、维护、移交；注：上述因素应谁由来负责，风险大不大都要事先评估。产出标准：社会资本方的服务标准、政府方的付费依据。

　　项目期限。参考因素包括政府需要的公共产品或服务供给期限；资产的技术和经济生命周期；投资回收期；融资期限；设计期和建设期的长短；财政承受能力；法定上限（最长30年）。

　　（2）合理分配项目风险

　　风险分配基本框架是按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担;法律、政策和最低需求等风险由政府承担;不可抗力风险由政府和社会资本合理共担。

　　（3）选择合适的项目运作方式

　　PPP模式的运作方式是根据项目各个环节在政府和社会资本之间进行分配组合。通过考察项目各个环节是政府来做，还是社会资本做更合适、更有效率对项目设计、建造、融资、运营、维护等各个方面的职能进行划分。不同的划分方法就会得到不同的组合，从而产生不同的PPP运作方式。财政部发布的《操作指南》中列示了委托—运营(OMC)、管理合同(MC)、建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)、转让—运营—移交(TOT)和改建—运营—移交(ROT)等6种PPP项目运作方式，但这肯定是远远不够的。根据项目各个阶段的不同组合，应该会产生几十种运作方式。因此，项目实施机构需要根据经济发展水平与项目特点选择合理的项目运作方式。

　　（4）制定合理的交易结构

　　PPP项目的交易结构主要由四个因素决定，分别是项目参与者、项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

　　项目参与者指参与项目的各个主体，包括授权政府级别、项目实施机构、监管机构、出资机构等。项目投融资结构指项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。确定融资比例即本贷比：固定资产投资资本金比例限制。回报机制主要包括使用者付费、可行性缺口补助、政府付费三种方式。相关配套安排指项目以外相关机构提供的土地、水、电、气等配套设施和项目所需的上下游服务。

　　（5）理清合同体系

　　政府授权实施机构和项目公司签订PPP项目合作协议，同时，政府可以授权平台公司和社会投资人通过股东协议和章程的方式成立项目公司，由这个公司实施项目，并和各方签订合同，总体来说有设计、施工、原材料、融资和保险这几类合同，分别是由相应的单位提供的。

　　（6）选择合适的采购方式

　　按照财政部的要求，PPP项目采购应该遵守政府采购法，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商五种采购方式。

　　

　　公开招标适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整，且采购中不做更改的项目。而大量PPP项目边界条件模糊、采购需求复杂，简单套用公开招标程序，通常会导致项目流标，增加项目采购的失败率。

　　从目前来看，比较适合PPP项目的采购方式是竞争性谈判和竞争性磋商，通过政府与潜在投资人的谈判和磋商，可以帮助政府明确项目边界条件，从而设置合理的采购条件，提高项目采购效率。

　　注： ①若属于依法必须招标范围的项目的，应通过招标选择社会资本，否则PPP合同法律效力无法保证; ②采购程序应严格规范操作，否则采购程序可能因其他(潜在)投标人投诉而受阻; ③在将投融资、设计、建设和运营管养一体打包采购的PPP项目中,若社会资本方由投资方和EPC总包方组成联合体投标，应确保项目采购按将社会资本招标和项目EPC总包招标“两标合一标”的模式操作，而非简单的“联合体投标”模式。根据《招标投标法》规定，在普通联合体招标中，要求联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力，均应当具备规定的相应资格条件，而若真正投资方没有EPC总包资质，则会陷入被动。 ④根据《招标投标法实施条例》规定，招资人若能够自行建设、生产或者提供，可不再通过招标选择施工、物资供应商。但该情形仅限于针对“已通过招标选择的特许经营项目投资人”，若非经招标程序选择的社会资本方或虽经招标程序但属于非特许经营项目的，相应社会资本方即便本身具有施工承包或物资供应资质条件，但能否直接作为项目施工承包方或物资供应方而不进行招标，法律尚未明确作出规定，存在合法性风险。

　　（7）搭建监管架构

　　履约监管:履约监管的范围限于项目协议确定的权利义务边界。自行或委托第三方进行全过程跟踪监管项目合同履约，对项目进行绩效评估、中期评估和后期评价等。

　　行政监管分成三部分：主管部门：根据政府授权，与项目公司签订PPP合同，并对项目的投资建设运营进行监督管理的政府部门。行业监督部门：包括各级发改、财政、国土、住建等部门，主要是在项目前期承担各类审批职责，并在各自职权范围内发挥监管作用。一般监管部门：根据各自的职责范围对本项目的建设和运营等相关方面进行监督，履行其相应职责，其关系紧密程度可能弱于行业监管部门，如电力、城管、公安、工商等。

　　公众监督机制：项目公司应主动建立一套有效的公众沟通机制，包括但不限于重大事项公示、建立通畅的公众意见反馈的渠道、搭建媒体沟通平台、重大事项听证机制等。

　　3.实施方案审核

　　财政部门(PPP中心)对实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。通过验证的，由项目实施机构报政府审核。未通过的，可在实施方案调整后重新验证。经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP。

　　（三） 项目采购(四步)

　　PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式;PPP项目的一般采购流程包括资格预审、采购文件的准备和发布、提交采购响应文件、采购评审、采购结果确认谈判、签署确认谈判备忘录、成交结果及拟定项目合同文本公示、项目合同审核、签署项目合同、项目合同的公告和备案等若干基本环节。重点是资格预审、采购文件编制、采购文件评审、谈判与合同签订四个环节。

　　注：根据《政府采购法》第二十七条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四条、《政府采购非招标采购方式管理办法》第四条和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第四条等规定，就政府采购的服务项目，各级政府应当制定公开招标的数额标准。达到公开招标数额标准的服务项目，必须采用公开招标的方式进行采购;达到公开招标数额标准的服务项目，拟采用公开招标以外的采购方式的，采购人(即PPP项目的实施机构，下同)应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。

　　1 .资格预审

　　一般的政府采购中，资格预审并非采购的必经前置程序，然而，PPP项目中，无论采取何种采购方式，均应进行资格预审程序。这是由于PPP项目作为一种新型的政府采购服务、建立了政府与企业间的长期合作关系，政府希望通过前置的资格预审程序，实现项目实施机构对参与PPP项目的社会资本进行更为严格的筛选和把控，保障项目安全。

　　根据《PPP项目采购办法》第五条，PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。

　　资格预审的评审报告提交财政部门(PPP中心）备案。(至少3家社会资本通过资格预审)资格预审公告应在市州级（含市州级）以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。

　　资格预审公告包括:项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。

　　2.采购文件编制。采购文件由行业主管部门编制。

　　3.采购文件评审。财政部门组织评审小组，评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家中至少包含一名财务专家和法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

　　4.谈判与合同签订。谈判完成后，签署谈判备忘录并公示相关内容，公示期满无异议的，项目合同应在政府审核同意后签署。

　　（四） 项目执行(四步)

　　项目执行是PPP项目运作成功的关键，因为PPP项目从项目识别、项目准备到项目采购阶段可能只需要几个月的时间就可以完成，而PPP项目的执行阶段通常需要10～30年的时间，这才是PPP项目开始实施并产生效率的关键阶段。项目执行主要关注项目公司的设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估。

　　1.项目公司设立。社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(PPP中心)应监督社会资本按照合同约定，按时足额出资设立项目公司。

　　2.融资管理。由社会资本或项目公司负责融资。财政部门(PPP中心)和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门(PPP中心)和项目实施机构应建立PPP项目政府支付台账，严格控制财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，PPP项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

　　3.绩效检测与支付。项目实施机构督促社会资本或项目公司履行合同义务，定期检查项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门(PPP中心)备案。政府有支付义务的，按照实际绩效付费。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府支付应享有的超额收益。项目实际绩效优于约定标准的，应执行奖励条款，并可作为合同能否展期的依据;未达到约定标准的，应执行惩处条款或救济措施。履约管理。项目实施机构在项目合同执行和管理过程中应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

　　4.中期评估。项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估。政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责。社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。政府、社会资本或项目公司应依法公开披露相关信息，保障公众知情权，接收社会监督。

　　项目执行阶段需要关注的问题主要包括两个方面：一是，良好的履约管理能力。它包括两方面，一方面是指政府对于项目公司的履约具有监管意识和监管能力，因为PPP项目大多提供的是公共产品，为了保障公众利益，需要政府对提供产品的数量、质量、价格进行日常监管;另一方面是指政府自身的合同履约意识和能力，其中最核心的是政府的付费能力。二是，设计合理的绩效考核机制。PPP项目实现物有所值的一个重要方式是要对项目公司的服务按照绩效付费，但是目前大多数项目的付费与绩效考核的挂钩做得不够好。要实现按照绩效付费的机制，需要政府针对项目公司的运营情况建立一个绩效考核的指标，通过每年对项目运营绩效的考核结果来决定政府付费额。

　　（五） 项目移交(四步)

　　项目移交阶段的主要工作包括移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价，其中最关键的环节是性能测试。

　　1.移交准备。项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组根据约定确认移交情形和补偿方式交工作组，根据约定确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。

　　2.性能测试。项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

　　3.资产交割。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产知识产权和技术法律文件资产知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

　　4.绩效评价。项目移交完成后，财政部门(PPP中心)应组织有关部门对项目产出成本效益关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展PPP管理工作决策参考依据。

　　四、《指导意见》、《实施方案》两文中最基本（最常见）的十大问题解读

　　1.何为PPP?

　　政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。(“42号文”)

　　《指导意见》第一条第一款规定：PPP模式就是在公共服务领域政府和社会资本建立的一种长期合作关系，共同实现公共服务的有效供给。PPP模式对于转变政府职能、改善公共服务供给、激发市场主体活力、提高财政资金运行质量和效益具有重大意义。

　　2.政府的范围如何界定？如何理顺PPP项目前期工作界面？

　　政府的范围是指县级(含)以上地方人民政府(财金[2014]113号)。

　　在新建PPP项目中应清晰梳理项目前期工作的界面，政府应承担项目前期工作的主要风险。为保项目建设不存在实质性障碍，政府应特别重视如下几点：第一，PPP项目选址时要与城市规划相符合；第二，PPP项目应满足环保要求；第三，PPP项目用地取得时应解决好存在的障碍；第四，PPP项目建设时应分折和解决好存在潜在社会风险。

　　3.政府的实施主体包括哪些？

　　（1）按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作(发改投资[2014]2724号)。

　　（2）各市、州、县市区财政部门要向本级政府和相关部门大力宣传PPP模式，推动成立PPP工作领导小组，明确各部门工作职责，加强对本地区推广运用PPP模式的统一领导；要强化组织保障，积极研究成立专门机构，切实履行财政对PPP工作的管理职能(湘财金[2014]49号)。

　　4.社会资本有哪些范围?

　　（1）已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。(财金[2014]113号)

　　（2）签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。(发改投资[2014]2724号)

　　5.未来政府的举债体制与PPP有什么关系?

　　规范的地方政府举债融资机制仅限于：政府举债（省级代发的地方政府债券）、PPP(即政府和社会资本合作)模式和规范的或有债务（外债转贷）。

　　6.政府以什么姿态与社会资本合作?

　　政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。(发改投资[2014]2724号)

　　7.哪些领域及行业的项目要推广使用PPP模式?

　　《实施方案》第二条规定：对涉及城市基础设施、交通运输、能源、市政供水供气、污水治理、垃圾处理、保障性住房建设、信息网络建设、地下综合管廊、医疗、社会养老服务、教育和片区开发等项目，积极探索实施PPP模式的可能和需要。优先选择一些投资规模相对较大、市场化程度相对较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长的领域推广运用PPP模式。

　　8.存量项目如何导入社会资本转型为PPP模式?

　　《实施方案》第三条第一款第四项规定：已建成投入使用的存量资产可以采取“转让-经营-转让”（TOT）、股权（产权）转让、整合改制、后勤社会化等方式，引入社会资本进行专业化运营改造，提高运营管理服务水平。

　　鼓励运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务。

　　届此，有以下要点须把握：(1)存量项目以政府出资的融资性平台公司顶名运作，政府作为还款担保人，承担着法律上的终极偿还者责任。(2)项目须由政府兜底偿债转换为PPP项目法人公司偿债。(3)项目转换须严格遵守企业国有资产处置及PPP项目投资的法律及法规和政策性文件规定，进行规范操作，否则，易产生国资流失之嫌。(4)项目转换中，财政部的财金【2014】113号文是抓手和准绳，务须严格适用。(5)项目转换法律策划与设计时，《公司法》与《合同法》是两大法律武器。

　　9.PPP模式有哪些操作模式?

　　就社会资本投资介入项目运作的不同时期而言，项目投资模式还可以分为参与项目初始投资建造（如BOT、BOO）、项目建成后受让运营（如TOT）、对项目升级改造进行投资后运营（如ROT）等不同类型。

　　《实施方案》第三条第一款规定：（1）经营收入能平衡经营（建设）成本，并能产生合理利润的经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用“建设-运营-移交”（BOT）、“建设-拥有-运营-移交”（BOOT）等模式推进。（2）有一定经营收入，但不足以覆盖投资成本，投资回收期较长的准经营性项目，可通过政府授予特许经营权或附加部分补贴或直接投资参股等，采用“建设-运营-移交”（BOT）、“建设-拥有-运营”（BOO）等模式推进。（3）基本无经营性收入的公益性项目，可以采取政府购买服务，采用“建设-拥有-运营”（BOO）、委托运营等模式推进。（4）已建成投入使用的存量资产可以采取“转让-经营-转让”（TOT）、股权（产权）转让、整合改制、后勤社会化等方式，引入社会资本进行专业化运营改造，提高运营管理服务水平。（5）片区开发项目。政府和社会资本合作进行土地一级开发，合作公司负责片区的拆迁、建设、运营、管理片区内的基础设施和其他公共服务设施，并提供公共服务。土地出让收入与政府共享、风险共担。经营期满后，片区内的基础设施和公共服务设施全部移交给政府。

　　10.政府选择社会资本的方式有哪些?

　　国办发【2015】42号文规定：按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国发［2013］96号）等要求，建立完善管理细则，规范选择合作伙伴的程序和方法，维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益。

　　（1）财金〔2014〕112号文规定：严格按照《政府采购法》等规定，采取竞争性采购方式，引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。

　　（2）财金[2015]57号文规定：项目采购要严格执行《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等规定，充分引入竞争机制，保证项目实施质量。要发挥政府集中采购降低成本的优势，确定合理的收费标准，通过政府采购平台选择一批能力较强的专业中介机构，为示范项目实施提供技术支持。严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。

　 （3）《实施方案》第四条第三款规定：工程建设项目，必须遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，按照《中华人民共和国招标投标法》的有关规定进行招标。非工程类项目招标按照《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第十八号）及有关规定执行。州本级投融资公司自筹资金实施的PPP项目，符合本方案合理回报和经营期限的规定，可采用简易操作流程，投融资公司制定方案按程序报批后，可直接进入公开招标采购程序。

　　五、采用PPP模式优惠政策有哪些？

　　（一）税费优惠政策：PPP项目的整体税费，包括该项目全生命周期的各种税收、行政事业性收费和政府性基金等。

　　1.《财政部国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》(财税[2008]156号）规定：（1）销售自产的再生水免征增值税。（2）污水处理、垃圾处理、污泥处理处置劳务免征增值税。（3）销售下列自产货物实现的增值税实行即征即退50%的政策：以煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩为燃料生产的电力和热力。煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩用量占发电燃料的比重不低于60%；利用风力生产的电力。

　　2.《财政部、国家税务总局关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》(财税[2011]115号)规定：销售自产的电力或热力实行增值税即征即退100%的政策。

　　3.在企业所得税优惠政策里，主要包括公共基础设施项目、投资抵免及股利分配三项。《中华人民共和国企业所得税法》(中华人民共和国主席令第63号)和《关于公共基础设施项目享受企业所得税优惠政策问题的补充通知》规定：（1）公共基础设施项目自取得第一笔生产经营收入起三免三减半。所谓“三免三减半”，是指企业从事符合条件的项目的投资经营所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。（2）专用设备投资额的10%可以抵免当年应纳税额。（3）居民企业间分配股利免征企业所得税,非居民企业分配股息一般适用10%的预提所得税。

　　4.对原廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房建设运营管理以及各类棚户区改造，减免城镇土地使用税、印花税、土地增值税、契税等相关税收。对企业按规定用于工矿、林区、垦区棚户区改造的支出，准予在企业计算所得税前扣除。

　　5.免收各项收费基金。对建设经济适用住房、公共租赁住房（含原廉租住房）以及各类棚户区改造等，免收各项行政事业性收费和政府性基金。

　　6.免收土地出让收入。对原廉租住房、棚户区改造中的安置住房、经济适用住房以及面向经济适用住房对象供应的公共租赁住房建设用地实行行政划拨方式供应，除依法支付土地补偿费、拆迁补偿费外，一律免缴土地出让收入。

　（二）以奖代补政策：旨在支持和推动PPP示范项目加快实施进度，提高项目操作的规范性，保障项目实施质量。同时，引导和鼓励地方融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，化解地方政府存量债务。

　　1.对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出，主要包括项目前期费用补助、运营补贴等。

　　2.对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，财政部将在择优评选后，按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励，奖励资金纳入相关融资平台公司收入统一核算。享受奖励资金支持的存量项目，其地方政府存量债务应通过合同条款明确地转移至项目公司或社会资本合作方，化债安排可行、交易成本合理、社会资本收益适度。中央财政PPP示范项目中的存量项目，优先享受奖励资金支持。

　　3.将PPP项目财政补贴等支出按性质纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以考虑，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大及其常委会报告。

　　4．入库PPP项目的各类财政专项资金要在年度预算中明确安排，专门用于指定的项目。从2016年开始，部门预算中各主管部门要申报PPP项目前期可行性论证和PPP项目财政补助资金。对于已经明确的PPP存量项目，要将财政补助资金列入财政中长期规划。

　5.湖南将设立PPP融资基金，资金规模初定为100亿元。市县联动，由财政出部分资金，分三年到位，再向银行、保险等社会资本募集部分资金，主要用于解决项目资金缺口，降低项目融资成本。另外，对于地方政府PPP工作做得好的，比如市县政府召开新闻发布会、组织专家对PPP项目进行评审、相关培训班等，由省级财政给相关政府职能部门以奖励。

　　结合财政部文件，湖南省财政厅将整合相关专项资金，对诸如地下管廊、海绵城市的建立等进行奖补。目前，对于省内的“两供两治”（供水和供气、污水治理和生活垃圾治理）项目，已经下发了1300万贴息奖补。

　　6.州政府设立3000万元的引导资金，对示范项目给予一次性奖补。从2016年开始，列入省级PPP范项目的，给予省财政相同金额的奖励。列入州级示范项目的按项目引入社会资本金额给予实施县（市、区）政府一次性奖励。奖励标准是：1000万元以上3000万元以下的奖励20万元，3000万元以上每增加1000万元再多奖励10万元，单个项目奖励额不超过200万元。奖励资金主要用于补助PPP项目前期费用及其他相关费用支出。

　　7.鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

　　（三）做好金融服务。金融机构应创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造政府和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。

　　鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目，鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持政府和社会资本合作项目融资。

　　1.开发银行加强信贷规模的统筹调配，优先保障PPP项目的融资需求。在监管政策允许范围内，给予PPP项目差异化信贷政策，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠。建立绿色通道，加快PPP项目贷款审批（发改投资[2015]445号）。

　　2.由发改委和财政部牵头向世界银行和亚洲开发银行（后文简称“亚行”）争取了2亿美元主权贷款，将用于PPP项目的前期开发，财政部已经发文来征求地方的意见。另外，湖南省也在积极联系亚行争取非主权贷款。

　　六、其他解读说明（以下条款解读详见原文）

　　1.推进PPP的工作要求。详见《指导意见》第三条规定。

　　2.推进PPP的具体措施。详见《指导意见》第四条规定。

　　3.推广运用PPP模式的保障机制和扶持措施。详见《实施方案》第五条。