国家发展改革委会同自然资源部、国家林草局3部委召开新闻发布会解读《全国重要生态系统保护和修复重大工程规划（2021—2035年）》

  3部委召开新闻发布会解读《全国重要生态系统保护和修复重大工程规划（2021—2035年）》

   6月11日上午，国家发展改革委会同自然资源部、国家林草局，通过线上方式举行《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》新闻发布会。发布会由国家发展改革委政策研究室副主任、新闻发言人孟玮主持，国家发展改革委农村经济司司长吴晓、自然资源部国土空间生态修复司司长周远波、国家林草局规划财务司司长闫振共同出席，介绍《总体规划》有关情况，并就媒体关注的《总体规划》定位和作用，如何体现对长江、黄河、海岸带的生态保护和修复，建设高质量国家公园等问题，回答了记者提问。60余家境内外新闻媒体70余名记者参加了本场发布会。

　　情况介绍

　　吴晓：人与自然是生命共同体，山水林田湖草是生命共同体，必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设，深入实施山水林田湖草一体化保护和修复。

　　《规划》是党的十九大后生态保护和修复领域第一个综合性规划。除前言外，共5章25节，部署了9项重大工程、47项具体任务。

　　《规划》围绕全面提升国家生态安全屏障质量、促进生态系统良性循环和永续利用的总目标，以统筹山水林田湖草一体化保护和修复为主线，提出了“坚持保护优先、自然恢复为主，坚持统筹兼顾、突出重点难点，坚持科学治理、推进综合施策，坚持改革创新、完善建管机制”等基本原则，明确了到2035年全国生态保护和修复的主要目标，并细化了2020年底前、2021—2025年、2026—2035年等3个时间节点的重点任务。

　　《规划》将重大工程重点布局在青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区（含黄土高原生态屏障）、长江重点生态区（含川滇生态屏障）、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等“三区四带”，根据各区域的自然生态状况、主要生态问题，研究提出了主攻方向。

　　《规划》提出了9项重大工程，包括青藏高原生态屏障区等7大区域生态保护和修复工程，以及自然保护地及野生动植物保护、生态保护和修复支撑体系等2项单项工程，并在专栏中列出了47项具体任务。围绕加强党的领导、加快法律法规制度建设、加大政策支持力度、营造良好社会氛围等4个方面提出相关保障措施，细化了国土空间用途管制、重大工程投入机制、发挥生态资源多重效益等方面的支持政策，以及工程组织、评估考核、宣传引导等方面的有关要求。

　　周远波：《规划》主要解决的是自然生态系统的质量和功能问题，将重要生态系统原则上限定为森林、草原、湿地河湖、荒漠、海洋这5类自然生态系统，不包括农田和城市这两类人工的生态系统。从遵循自然规律的角度出发，将《规划》确定为中长期规划，具体的实施期限是从2021到2035年，与我国基本实现社会主义现代化的时间节点是一致的。

　　关于下一步工作，主要有两点考虑：

　　一是以习近平生态文明思想为指导，认真抓好规划的落实。

　　要坚持新发展理念，统筹山水林田湖草一体化保护和修复，科学布局全国重要生态系统保护和修复重大工程，从自然生态系统演替规律和内在机理出发，统筹兼顾、整体实施，着力提高生态系统自我修复能力，增强生态系统的稳定性，促进自然生态系统质量的整体改善和生态产品供给能力的全面增强。

　　二是以统筹山水林田湖草一体化保护和修复为主线，科学开展专项建设规划的编制。

　　在今年年底前，编制《规划》布局的9个重大工程专项建设规划，形成全国重要生态系统保护和修复重大工程“1+N”的规划体系。

　　答记者问

　　中央电视台记者：《规划》的主要定位是什么？《规划》对未来我们国家的生态保护将起到怎样的作用？

　　吴晓：

　　《规划》囊括了山、水、林、田、湖、草以及海洋等全部自然生态系统的保护和修复工作，是推进全国重要生态系统保护和修复重大工程建设的总体设计，是编制和实施有关重大工程专项建设规划的重要依据，对推动全国生态保护和修复工作具有战略性、指导性的作用。可从三个层面理解定位和作用：

　　首先，《规划》是新时代国家层面推进生态保护和修复工作的基本纲领。

　　从《规划》涉及的自然生态系统类型来看，涵盖了森林、草原、荒漠、河湖湿地、海洋等全国五大自然生态系统，还涉及到一些与自然生态系统修复直接相关的生态系统类型，比如退耕地、矿山等。

　　从《规划》覆盖的地域范围来看，基本囊括了我国主要的生态安全屏障骨架，以及长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略的生态支撑区域。

　　从《规划》部署的建设内容来看，既包括自然生态空间和自然资源保护，又包括自然生态空间和资源量的扩展，还包括自然生态系统质量的提升。

　　从《规划》的时间跨度来看，《规划》是当前和今后一段时期全国生态保护和修复工作的一个纲领性文件，抓好《规划》的落实落地，就是下一步全国生态保护和修复工作的核心工作。

　　其次，《规划》实施是促进自然生态系统治理体系和治理能力现代化的重要抓手。《规划》中明确的这些重大工程是推动全国和指导各地因地制宜探索完善有效的自然生态系统保护和修复的模式，加快自然生态系统治理体系和治理能力现代化的一个主战场。

　　第三，《规划》为各地进一步落实新发展理念、加快转变发展方式提供了重要的指导。《规划》中明确的主要思路和重点任务是有关地区，尤其是重点工程区加快推进生态保护和修复工作的基础性任务，其实施成效是衡量当地党委、政府落实新发展理念的重要标志，也为有关地区加快转变发展方式提供了重要的指导。

　　中国自然资源报记者：《规划》如何体现对长江、黄河海岸带的生态保护和修复？

　　周远波：

　　《规划》在长江重点生态功能区、黄河重点生态区和海岸带共布局了19个重大工程。

　　在长江重点生态区，以推动亚热带森林、河湖、湿地生态系统的综合整治和自然恢复为导向，布局了横断山、长江上中游岩溶地区、大巴山区、三峡库区、鄱阳湖-洞庭湖等河湖湿地、大别山区、武陵山区生态保护修复和重点区域的矿山修复，总计8个重点工程。

　　在黄河重点生态区，围绕上游提升水源涵养能力、中游抓好水土保持、下游保护湿地生态系统和生物多样性，布局了黄土高原、秦岭、贺兰山、黄河下游生态保护和重点区域矿山修复等5个重点工程。

　　在海岸带，以海岸带生态系统恢复和服务功能提升为导向，布局了黄渤海、长江三角洲、海峡西岸、粤港澳大湾区、北部湾和海南岛6个重点工程。

　　自然资源部正在会同有关部门抓紧编制长江、黄河和海岸带三个重大工程的专项建设规划，来推动陆海统筹、河湖联动这种治理模式。

　　中新社记者：青藏高原生态屏障区生态保护和修复重大工程等9大工程与当前正在实施的各项重点生态工程是什么关系？既有的相关工程是否仍要继续实施？

　　吴晓：

　　9大重大工程和我们以往实施的京津风沙源治理、三北防护林这些重要工程相比，有一个比较大的改变，就是转变了以生态要素为主设置重点工程、以条线为主来推进工程的治理模式，这是《规划》一个比较鲜明的特点，就是注重整体性、系统性。

　　关于9大工程和原有的生态保护修复工程是什么样的关系：

　　第一，是原有工程的接续。比如我们提出的北方防沙带生态保护和修复重大工程，就是在系统总结和推广此前我们搞了近二十年的京津风沙源治理经验的基础上来提出的，京津风沙源治理仍然是重大工程建设的重点任务之一。从部署的9大工程来看，也基本涵盖了原有工程的核心区域和主要建设内容。

　　第二，是原有工程的拓展。比如从1978年开始实施的三北工程，我们在新规划的北方防沙带生态保护和修复重大工程、黄河重点生态区生态保护和修复重大工程里，除了继续推动三北防护林体系中的营造林工程外，还针对三北地区的重点生态问题，统一规划了包括防沙治沙、草原保护修复、湿地保护等任务。

　　第三，是原有工程基础上的统筹。比如长江重点生态区生态保护和修复重大工程就基本涵盖了我们现在正在做的石漠化综合治理、水土保持、天然林保护、退耕还林还草等既有的建设任务，但是要通过统一的规划、整体的保护、系统的修复、综合的治理，来解决现在工程实施中存在的交叉重合、分散投入等问题，从而来促进区域生态系统的服务功能的整体提升。

　　中国绿色时报社记者：中国绿色时报社记者下一步在实施《规划》中如何建设高质量的国家公园？

　　闫振：要将全国自然生态系统中最具重要性、国家代表性和全民公益性的核心资源划到国家公园范围内。从2015年以来，我们国家在12个省区先后开展了三江源国家公园、祁连山国家公园、东北虎豹国家公园、大熊猫国家公园、热带雨林国家公园等10个国家公园试点，覆盖面积22.29万平方公里，应该说占到了国家保护地的主体。

　　第一，国家公园内的生态系统得到了保护恢复。最具代表性的就是这些自然生态系统中的旗舰性物种得到了恢复，比如东北虎、东北豹、雪豹的种群都得到了恢复，目前在东北虎豹国家公园范围内有27只东北虎、42只东北豹。在东北虎豹国家公园也建立了天空地一体化的监测体系，实现了5000平方公里核心区的全覆盖，监控系统也多次拍到了一虎四崽，一个母虎和四个小虎一块行走的珍贵资料。

　　第二，国家公园体制试点稳步推进。各个国家公园都建立了国家公园管理局、管理分局和管护站，管护体系初步建立起来。

　　第三，在国家公园内实现了山水林田湖草系统治理、综合治理。

　　第四，园区老百姓的生产生活条件得到了有效改善。

　　下一步，将重点加强三个方面工作：

　　第一，要实施好国家公园保护修复工程。《规划》专门设立了自然保护地和野生动植物保护重大工程，其中包括国家公园、自然保护地、自然保护区、自然公园和珍稀野生动植物保护等方面的内容。将围绕着以国家公园为重点，加强生态保护、修复、监测、科研、宣教等一系列工作，推动国家公园高质量发展。

　　第二，健全国家公园的保护制度。推动建立统一的国家公园管理体制，出台国家公园设立标准，制定国家公园总体布局和发展规划，推动国家公园的立法工作，制定出台国家公园监测、生态保护监管等制度办法。今年对10个国家公园的试点工作开展评估，评估以后按照成熟一个、设立一个的要求，提出正式设立国家公园的意见。

　　第三，发挥典型引路的作用。以三江源国家公园为例，在建设过程中，将林业草原、自然资源、生态环境、水利、农牧等各类生态保护举措进行了整合，在园区内实现了统一的管理。草原生态系统得到了恢复，草原植被盖度由过去的50.17%提高到56.8%。实现了生态管护员的全覆盖，针对1.72万户园区居民，每户都选聘一名生态管护员，每个月的工资1800块钱，对于农牧区的脱贫增收也发挥了重要作用。现在60%的牧民都进了城，医疗、教育等各方面条件都得到了有效改善。

　　中国矿业报记者：《规划》如何把握和体现生态修复的科学性？

　　周远波：在《规划》的总体要求、基本原则、规划目标、总体布局、重点工程，以及任务举措、保障措施等方面，作出了严格保护、科学修复的要求。

　　下一步工作中，将重点把握以下五个方面：

　　一是要加强生态重大问题研究。开展自然资源的调查、监测和评价，分析在气候变化的大背景下，一些重大的生态风险，同时要努力研究一些应对的策略和办法。

　　二是要坚持保护优先。完善国土空间自然保护地、森林草原、海洋环境等方面的法律制度，依法追究生态环境破坏的责任，加快构建“多规合一”的国土空间的规划体系，并强化用途管制，要统筹划定严守生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界这三条控制线，以及海域的各类保护线，要确保生态空间面积不减少、性质不改变、功能不降低。推进自然资源资产产权改革，促进资源的节约集约开发利用，要逐步建立健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究生态保护制度体系，坚决防止走“先破坏后治理”这条老路，要变被动的修复为主动的保护。

　　三是要坚持自然恢复为主。围绕水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性保护和海岸带保护等生态服务功能的提升，针对目前各类生态退化和破坏问题，以及它们的损害和破坏程度，分别采取保育保护、自然恢复、辅助修复、生态重塑等各种修复和保护模式，避免过多的人工干预，坚决反对各种华而不实甚至哗众取宠的盆景项目和形象工程。

　　四是要突出系统性、整体性。注重自然地理单元连续性和完整性，还有物种栖息地的连通性，统筹各种自然生态系统，统筹陆地海洋、山上山下、地上地下、上游下游等方方面面的关系，推进总书记提出的山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理。

　　五是要坚持以水而定、量水而行。充分考虑水资源的禀赋条件和承载能力，坚持宜林则林、宜灌则灌、宜草则草、宜湿则湿、宜荒则荒，尊重客观规律，提升生态功能。

　　经济参考报记者：《规划》有什么特点和创新点？

　　吴晓：这次《规划》，首先是落实党的十九大报告的重要改革举措，是“改革举措”，并不是一个简单的工程规划。《规划》始终将改革和创新的思路作为一条主线，贯穿全文。

　　归纳起来主要有四个方面的特点：

　　一是坚持山水林田湖草系统治理的基本理念。按照系统论的思路，将山水林田湖草作为有机整体进行研究，从自然生态系统演替规律和内在机理出发，制定综合性的保护和修复措施，着力解决自然生态系统各要素间割裂保护、单项修复的问题，从而促进自然生态系统质量的整体改善和生态产品供给能力的全面增强。

　　二是坚持量质并重、以质为先的基本导向。将生态系统保护和修复的着眼点、关注点从主要追求自然生态空间的扩张、自然资源总量的增长，逐步转移到量质并重、以质为先上来，通过高质量建设重大工程，来促进自然生态系统从量变到质变。

　　三是坚持问题导向重点突出的基本原则。进一步突出重要生态系统和重大工程这两个“重”，《规划》的名称核心就是这两个“重”字。我们围绕各个重点区域、重点领域的突出问题，部署实施重大工程和重点任务，不追求全域覆盖，也不搞面面俱到，将重大工程的着力点集中到构筑和优化国家生态安全屏障的体系上来。

　　四是坚持创新引领、制度先行的基本动力。

　　在重大工程的组织上，将由条线为主逐步转变为区块为主、条块结合，以治理区域为基本单元，来谋划重大工程。

　　在有关建设任务上，既部署了面上的保护政策，也突出了重点关键环节的修复和治理，还包括科技支撑、资源保护等生态保护支撑体系。

　　在投入机制上，创新多元投入渠道，鼓励社会资本参与重大工程建设，提出了一些比较有针对性和管用的政策举措，来促进建立完善可持续的重大工程长效建管机制，努力形成工作合力。

　　人民日报海外版记者：林业草原部门在实施《规划》中将发挥什么样的作用？

　　闫振：林业草原部门管理着国家的森林、草原、湿地、荒漠等生态系统，一直是我们国家生态建设的主力军。全国现在每年完成的营造林面积超过1亿亩，种草改良任务5千万亩，人工林保存面积12亿亩，长期位居世界第一。改革开放以来，我们森林面积增长了80%，森林覆盖率增长了10个百分点。在草原保护修复方面，我们推进草原禁牧12亿亩、草地平衡26亿亩，开展了退耕还林还草、退牧还草等一系列的工程，草原的治理面积超过了10亿亩。林草部门作为生态建设的主战场和主力军发挥了积极作用。

　　林草部门负责组织实施重要生态系统保护修复工程。下一步，将按照“双重”《规划》部署，重点抓好三方面工作：

　　一是努力完成“双重”规划确定的任务。力争到2035年实现全国森林覆盖率达到26%，森林蓄积量达到210立方米，草原植被综合盖度达到60%，湿地保护率达到60%，75%的可治理沙地得到治理。

　　二是大力开展长江、黄河生态保护修复工作。将过去分散在各个工程的项目资金，按照山水林田湖草系统治理的方式进行配置，特别是在长江黄河以及其他重点区域集中投入，和其他行业部门的生态保护修复举措配合起来，达到一体化保护和系统修复的目的，确保长江黄河流域的森林和草原生态系统持续改善。

　　三是要全面保护自然生态系统。全面保护天然林和天然草场，让我们29.66亿亩的天然林资源得到休养生息；大力发展国家储备林，用人工林代替天然林，满足老百姓对木材和优质林产品的需要。做到“一体两翼”、“双轮发力”。

　　红星新闻记者：《规划》在市场化机制方面有哪些创新？

　　周远波：生态保护修复的公益性很强，目前在生态保护修复中因为盈利能力比较低，项目的风险比较大，加之缺少一些必要的激励机制，目前社会资本来投入生态保护修复的意愿不强，比例也不是太高，仍然还是以政府财政投入为主，投资的渠道相对单一，总量有限。

　　为了解决这个问题，在政府投入的同时，一定要通过释放政策红利，为社会资本、社会力量投入生态保护增加动力、激发活力、挖掘潜力，逐步打通绿水青山转为金山银山的通道。《规划》提出了五条措施：

　　一是要按照谁修复谁受益的原则，通过赋予一定期限的自然资源资产使用权这种产权安排，制定激励政策，鼓励社会投资主体从事生态保护修复。

　　二是要健全自然资源有偿使用制度，盘活各类自然生态资源。

　　三是要争取将生态保护和修复纳入金融系统重点支持的领域。

　　四是要结合有关重大工程的实施，积极推动生态旅游、林下经济、生态养老、生物能源等各种特色产业的发展。

　　五是要健全耕地、草原、森林、河湖等休养生息的制度，要完善市场化、多元化的生态保护补偿机制。

　　去年年底以来，自然资源部在探索利用市场化的方式推进矿山生态修复、全域土地综合整治、红树林保护等方面相继出台了一些激励政策和机制，目的就是推进市场化运作、科学化治理的模式。市场反映比较积极，初步见到一些成效。我们正在借鉴国内外的成功经验，综合各种案例和经验，探索更多激励社会主体、社会资本投入生态保护修复工作的政策措施，促进生态产品价值的实现，达到生态效益、经济效益和社会效益的有机统一。